Vincoli conformativi ed espropriativi, verde pubblico, pargheggio e strada

Sulla natura dei vincoli di aree destinate a verde pubblico attrezzato, pargheggio e sede stradale

TAR Campania-Napoli, sez. VIII, sentenza 13.06.2007 n° 6104

La destinazione a verde pubblico attrezzato di un'area non determina, infatti, uno svuotamento del contenuto del diritto dominicale ed una limitazione del godimento dello stesso tale da renderlo assolutamente inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone in modo significativo il suo intrinseco valore di scambio (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 12 maggio 2006 , n. 2580). Pertanto, la detta destinazione non comporta un vincolo espropriativo come tale sottoposto a decadenza.

Vanno invece condivise quelle posizioni giurisprudenziali che pongono attenzione alla questione in concreto (ad esempio, Cassazione civile I, 7 febbraio 2006, n. 2613, che afferma che la destinazione di un'area a parcheggio pubblico, impressa dallo strumento urbanistico, concreta vincolo preordinato ad esproprio ove esuli dall'ottica della suddivisione zonale del territorio, e miri a individuare beni singolarmente determinati in vista della creazione di un'area non edificata all'interno di zona a spiccata vocazione edificatoria.

In merito alla destinazione a strada di piano, ritiene il Collegio che si configuri necessariamente una funzione preordinata all’esproprio, trattandosi di una localizzazione di una infrastruttura destinata alla soddisfazione di una esigenza tutelata e di valore pubblico

T.A.R.

Campania - Napoli

Sezione VIII

Sentenza 13 giugno 2007, n. 6104

n. 6104/07 Reg. Sent.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA

OTTAVA SEZIONE DI NAPOLI

composto dai Signori Magistrati:

Evasio Speranza Presidente

Luigi Domenico Nappi Consigliere

Diego Sabatino Referendario relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso 1941/2007 proposto da A.a D., elettivamente domiciliata in Napoli, via Gabriele Iannelli 45/A, presso lo studio dell’avv. Alessandro Accietto, unitamente al procuratore avv. Dario Abbate, che la rappresenta e difende in virtù di mandato a margine del ricorso introduttivo

contro

Comune di K., in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Napoli, via Salvator Rosa 299, presso lo studio dell’avv. Maria Luisa Franzino, unitamente al procuratore avv. Domenico Santonastaso, che lo rappresenta e difende in virtù di mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta

per l’annullamento

del silenzio formatosi sull’istanza della parte ricorrente prodotta in data 21 giugno 2006, e tesa a conseguire la riclassificazione dell’area di proprietà sita nel territorio del Comune di K.;

Visto il ricorso ed i relativi allegati;

Letti gli atti di causa;

Udito il relatore nella camera di consiglio del 30 aprile 2007, referendario Diego Sabatino;

Uditi altresì i difensori, come da verbale d’udienza;

Ritenuto in fatto

Con ricorso iscritto al ricorso n. 1941/2007, veniva impugnato il silenzio tenuto dal Comune di K. di fronte alla istanza, depositata in data 21 giugno 2006, di riclassificazione dell’area di proprietà della parte ricorrente. Nel ricorso si evidenziava come l’area in questione fosse stata oggetto, nel piano regolatore, di una serie di vincoli di carattere espropriativi, venuti meno per il decorso del termine quinquennale di vigenza. Intervenuta tale decadenza, il Comune non aveva proceduto alla nuova classificazione dell’area, nonostante l’espressa diffida. Aveva invece provveduto a comunicare l’intenzione di provvedere, con una nota di carattere meramente soprassessorio.

Si agiva quindi per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato, con vittoria di spese processuali.

Si costituiva il Comune di K. chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

All’udienza del 30 aprile 2007, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.

Considerato in diritto

1. In via preliminare, in relazione alla applicabilità del rito di cui all’art. 21 bis della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, come modificata dall’art. 2 della legge 21 luglio 2000 n. 205, deve verificarsi la correttezza del procedimento di introduzione della causa. In particolare, nel caso in specie si discute di fattispecie realizzatesi successivamente all’entrata in vigore della legge 11 febbraio 2005, n. 15 la quale, introducendo all’art. 2 il comma 4 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, ha precisato che, decorsi i termini previsti per la decisione amministrativa, il ricorso avverso il silenzio deve essere proposto nel lasso temporale che va dal momento dell’inadempimento fino ad un anno dalla scadenza dei termini, e comunque senza necessità di diffida all'amministrazione inadempiente. Ciò che deve essere quindi accertato è se il termine per l’adempimento, termine iniziale per la proposizione del ricorso, sia compiuto e non sia invece spirato il termine finale annuale.

Nel caso in specie, la circostanza può essere ritenuta accertata.

Infatti, a fronte della istanza del ricorrente del 21 giugno 2006, il termine per la decisione è venuto meno, avendo il Comune espressamente indicato l’intenzione di provvedere nei sensi indicati dalla parte richiedente, ma di fatto eludendo il termine per l’esercizio del potere amministrativo.

Non può infatti che rilevarsi come, a seguito delle modifiche introdotte dalla legge sul procedimento, in relazione all’obbligo di provvedere, e non più solo di procedere, la proposizione del ricorso avverso il silenzio dell' amministrazione , ai sensi dell'art. 21 bis legge T.A.R., introdotto dall'art. 2 l. 21 luglio 2000 n. 205, non è preclusa dal fatto che l’amministrazione abbia risposto alla diffida con una nota avente un contenuto chiaramente soprassessorio ed elusivo dell'obbligo di provvedere (in termini, T.A.R. Veneto Venezia, sez. I, 24 dicembre 2001 , n. 4410; T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 19 novembre 2002 , n. 7282; T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 23 gennaio 2003 , n. 382).

L’esistenza di una fattispecie di silenzio, processualmente rilevante, va quindi considerata come fatto assodato.

Va peraltro esaminato un ulteriore profilo, nel quale si incrociano aspetti di carattere processuale e profili di tipo sostanziale, ed attiene alla valutazione della fondatezza della pretesa alla pronuncia da parte della pubblica amministrazione, la cui disamina è rimessa al prudente apprezzamento del giudice, stante il disposto dell’art. 2 coma 5 della legge sul procedimento, come modificato dalla dall'articolo 3 del D.L. 14 marzo 2005, n. 35. Qui infatti si legge che, nei casi di ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, “il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell'istanza”.

Di tale potere intende avvalersi il Collegio.

2. Venendo allora al merito della questione, occorre rilevare che la parte ricorrente lamenta la mancata riclassificazione (rectius zonizzazione) dell’area di proprietà, essendo venuti meno i vincoli espropriativi sulla stessa gravanti. In ricorso viene compiutamente ricostruita la posizione giurisprudenziale in merito, evidenziando come, dalla detta decadenza, sorga l’obbligo per la pubblica amministrazione, qui non assolto, di procedere ad una nuova disciplina del regime urbanistico vigente.

A sostegno della posizione di fatto, viene quindi allegato un certificato di destinazione urbanistica, dal quale si evince la situazione dell’area in questione, che dimostrerebbe la fondatezza della pretesa.

2. 1. L’assunto, nella sua assolutezza, non trova riscontro documentale.

Prioritariamente, come afferma la giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. II, 12 maggio 1999, n. 87) “occorre ricordare che la disciplina della decadenza dei vincoli preordinati all'espropriazione o comportanti l'inedificabilità, come introdotta dall'art. 2 L. n. 1187/1968 a seguito della sentenza della C. Cost. n. 55 del 1968, tende a tutelare il singolo proprietario di beni gravati dal vincolo medesimo: la norma parla infatti di incidenza dei vincoli "su beni determinati". Essa, quindi, non attiene ai rapporti tra strumenti urbanistici, generale ed attuativo, il quale ultimo ben può essere adottato anche dopo la scadenza di efficacia temporale del singolo vincolo. Entrambi gli strumenti hanno la finalità precipua, secondo un rapporto di preordinato collegamento funzionale, di assicurare un armonico sviluppo del territorio comunale, secondo una progressione procedimentale che dalla pianificazione arriva alla realizzazione dell'ordine edilizio urbanistico configurato nel piano. In altri termini, poiché una delle funzioni precipue del P.R.G. è la divisione in zone del territorio comunale, alla quale si accompagna quella, sussidiaria e complementare, di determinare i vincoli e le caratteristiche di ciascuna zona, ciò non significa che il venir meno delle seconde incida automaticamente e globalmente sulla validità della zonizzazione. D'altra parte, non va dimenticato che i vincoli di destinazione propri della zonizzazione costituiscono manifestazione della potestà conformativa della proprietà e non del potere espropriativo [Cons. St., sez. IV, 14.12.1993 n. 1068], con la conseguenza che le previsioni di PRG prevedenti una destinazione residenziale non comportano vincoli per la proprietà privata destinati a decadere oltre un certo termine finale di efficacia”.

Ciò rammentato, e venendo alla posizione sostanziale che giustifica la pretesa, non può non rilevarsi come la destinazione dell’area in questione risulta, in base alla certificazione urbanistica allegata, parte ad “area destinata a verde pubblico attrezzato”, parte a “parcheggi” e parte a strada di piano.

Le questioni sulle diverse destinazioni vanno esaminate partitamente.

In merito alla destinazione a verde pubblico attrezzato, occorre però evidenziare come la giurisprudenza affermi che la destinazione di un'area privata a tale impiego non determina quella completa ed irrimediabile perdita di una qualunque utilitas nella quale, solo, può individuarsi l'imposizione di un vincolo di carattere sostanzialmente espropriativo. La destinazione a verde pubblico attrezzato di un'area non determina, infatti, uno svuotamento del contenuto del diritto dominicale ed una limitazione del godimento dello stesso tale da renderlo assolutamente inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone in modo significativo il suo intrinseco valore di scambio (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 12 maggio 2006 , n. 2580). Pertanto, la detta destinazione non comporta un vincolo espropriativo come tale sottoposto a decadenza.

Diversa è la situazione che si presenta in relazione alla destinazione dell’area a parcheggio. Infatti, in assenza di una concreta indicazione delle modalità con cui tale attività si sarebbe realizzata (onere probatorio che sarebbe spettato all’amministrazione, quanto meno in via di eccezione), non possono essere accettate posizioni radicali che escludono a priori la funzione espropriativa (per una fattispecie limitrofa, T.A.R. Veneto Venezia, sez. II, 31 maggio 2006 , n. 1554, che esclude che un vincolo a parcheggio possa essere considerato vincolo preordinato all'espropriazione atteso che esso può essere attuato anche dal titolare dell'area). Vanno invece condivise quelle posizioni giurisprudenziali che pongono attenzione alla questione in concreto (ad esempio, Cassazione civile I, 7 febbraio 2006, n. 2613, che afferma che la destinazione di un'area a parcheggio pubblico, impressa dallo strumento urbanistico, concreta vincolo preordinato ad esproprio ove esuli dall'ottica della suddivisione zonale del territorio, e miri a individuare beni singolarmente determinati in vista della creazione di un'area non edificata all'interno di zona a spiccata vocazione edificatoria). Sulla base di una tale impostazione, e richiamati gli oneri probatori ricadenti sulle parti, può ritenersi che in rapporto alla destinazione a parcheggio, sussista un onere di provvedere in capo all’amministrazione, essendo mancata la prova che il vincolo, come in realtà configurato, non avesse natura espropriativa.

In merito alla destinazione a strada di piano, ritiene il Collegio che si configuri necessariamente una funzione preordinata all’esproprio, trattandosi di una localizzazione di una infrastruttura destinata alla soddisfazione di una esigenza tutelata e di valore pubblico.

3. Conclusivamente, il ricorso va quindi accolto parzialmente, in relazione alle sole aree che risultano effettivamente assoggettate a vincoli espropriativi oramai decaduti, ossia quelli derivanti dalla destinazione a “parcheggi” ed a strada di piano.

In relazione a questi, sussiste l’obbligo della pubblica amministrazione di provvedere sull’istanza della parte ricorrente. Va quindi imposto un termine per l’esercizio del potere amministrativo che, stante la complessità della vicenda che attiene alla predisposizione di una variante allo strumento urbanistico, può essere indicato in giorni 60.

4. Sussistono motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, ottava sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:

1. Accoglie il ricorso n. 1941/2007, nei limiti di quanto indicato in motivazione, e per l’effetto dichiara il diritto della ricorrente ad ottenere un provvedimento espresso sull’istanza prodotta in data 21 giugno 2006;

2. Ordina alla Amministrazione resistente di provvedere a quanto richiesto entro il termine di giorni 30;

3. Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 30 aprile 2007.

Evasio Speranza Presidente

Diego Sabatino Referendario Estensore